Quốc hội làm luật như thế nào?

Trao đổi với Pháp Luật TP.HCM về chức năng lập pháp của Quốc hội (QH), TS Nguyễn Sĩ Dũng (ảnh) nhận định: “Mọi chuyện sẽ không đơn giản chỉ là: QH là cơ quan lập pháp thì QH làm luật; Chính phủ (CP) là cơ quan hành pháp thì CP thi hành luật”.

Động lực làm luật

. Phóng viên: Thưa tiến sĩ, phải chăng CP có động lực làm luật nhiều hơn QH hay sao?

+ TS Nguyễn Sĩ Dũng: QH là cơ quan lập pháp, nghĩa là QH cho CP quyền áp đặt sự tuân thủ gì thì CP được áp đặt sự tuân thủ đó. Đó mới là bản chất của mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong một nhà nước pháp quyền. Mà như vậy thì CP mới là cơ quan có động lực để làm luật nhiều hơn chứ không phải QH.

Điều này cũng phù hợp với sự vận hành của thiết chế. Theo đó, chương trình hành động của bất kỳ đảng cầm quyền nào cũng đều phải được hiện thực hóa chủ yếu thông qua hoạt động lập pháp. Mà như vậy thì CP sẽ phải làm rất nhiều luật để triển khai chương trình hành động của đảng. Và đây cũng chính là lý do giải thích tại sao CP có động lực làm luật lớn hơn. Thực tiễn nước ta cho thấy có đến 90%-95% các dự luật đều do CP làm và trình ra QH.

. Ông có thể giải thích rõ hơn dựa trên thực tiễn của nước ta?

+ Ngoài lý do nêu trên thì do chi phí tuân thủ sẽ phát sinh rất lớn cho người dân nên QH ít có động lực làm luật. Chẳng hạn quy định phải có bình cứu hỏa trong ô tô con. Chỉ tính riêng chi phí tuân thủ đã là cả hàng trăm tỉ đồng. Và đây là chi phí của người dân. Đáng nói là cái bình xịt đó về bản chất chẳng để làm gì trong những chiếc xe bốn chỗ cả, vì nếu nó cần thiết đối với sự an toàn đến vậy thì các hãng xe hơi lớn đã thiết kế nó vào trong xe. Việc buộc phải trang bị bình cứu hỏa là ví dụ điển hình cho thấy mỗi quy định pháp luật được ban hành đều kéo theo chi phí tuân thủ của người dân rất lớn.

Ngoài chi phí tuân thủ còn phải tính tới chi phí áp đặt sự tuân thủ. Đây là chi phí của Nhà nước. Nhưng suy cho cùng thì cũng là của dân vì tiền nhà nước thì cũng chỉ lấy từ dân mà thôi.

Luật sư-ĐBQH Trương Trọng Nghĩa tranh luận gay gắt về điều luật buộc luật sư tố giác thân chủ trong dự thảo BLHS 2015 sửa đổi, bổ sung. Ảnh: CL

Tất nhiên trong câu chuyện này, việc ban hành quy định về bình xịt đã có được sự ủy quyền. Luật đã ủy quyền cho nghị định, nghị định lại ủy quyền cho thông tư. Điều đáng nói là ủy quyền lập pháp bao giờ cũng chứa đựng rủi ro gây ra những hệ lụy ngoài dự đoán của các nhà lập pháp.

Quốc hội làm luật không để tăng cường quản lý

. Nhưng lập pháp, như được hiểu, là một chức năng cơ bản của QH. Nếu không làm luật thì QH thể hiện chức năng lập pháp như thế nào?

+ Về bản chất, QH là cơ quan giám sát CP. Đây là động lực tự nhiên để vận hành thể chế. Không có QH nào khi sắp bầu cử lại có động lực làm luật để đánh thuế thu nhập thật cao cả. Đại biểu nào cổ động cho điều đó sẽ khó mà trúng cử được.

Người dân bầu cho bạn vào QH không phải để bạn đánh thuế họ mà để bạn đại diện cho họ. Như đã nói ở trên, nếu hiểu được điều này, chúng ta sẽ thấy quyền lập pháp là quyền thông qua, quyền cho phép hơn là quyền làm luật chung chung.

. Tức là chức năng lập pháp của QH là gián tiếp. Nhưng như vậy thì mục tiêu giám sát, trao quyền của QH liệu có thực hiện được không?

+ Như tôi nói, QH cũng có động lực làm luật. Nhưng không phải động lực làm luật để tăng cường quản lý mà là để phục vụ tốt hơn cho cử tri.

Ví dụ như các bãi biển đã cấp hết cho các công ty xây khách sạn, khu nghỉ dưỡng nên người dân không thể tiếp cận bãi biển được. Nếu cử tri phàn nàn về điều này thì động lực của QH là ban hành luật để bảo đảm quyền tiếp cận bãi biển cho người dân. Đạo luật quyền tiếp cận biển được QH ban hành có thể buộc các công ty phải thiết kế lối đi ra biển cho người dân. Nói như vậy để thấy động lực lập pháp có thể rất khác nhau giữa CP và QH.

. Như vậy, có thể hiểu là chức năng lập pháp của QH chính là hoạt động thông qua các dự án luật được không?

+ Trước khi thông qua thì QH còn phải thẩm định các dự án luật. Linh hồn của chức năng lập pháp của QH chính là thẩm định. Thông qua hay không thông qua một dự án nào đó chỉ là hệ quả của việc thẩm định.

Có nhà hiền triết từng ví việc làm luật với việc làm xúc xích. Hàm ý đây là những thứ công nghệ hết sức rối rắm. Mọi chuyện sẽ còn rối rắm hơn nếu chúng ta không có được một công nghệ phù hợp.

Chỉ quyết chính sách, không lạm bàn kỹ thuật

. Thưa ông, khi thảo luận các dự luật, các đại biểu QH của ta cũng hay đề cập đến các vấn đề kỹ thuật của luật…

+ Điều đó là do chúng ta thường không phân định được rõ ràng đâu là các vấn đề chính sách, đâu là các vấn đề kỹ thuật. Trên thế giới, các đại biểu thường chỉ quan tâm thảo luận các vấn đề chính sách chứ không đi sâu vào các vấn đề kỹ thuật.

Và các phiên họp toàn thể là để tranh luận về chính sách chứ không phải về kỹ thuật. Việc sử dụng phiên họp toàn thể để thảo luận và quyết định cả những vấn đề kỹ thuật như ở ta là rất rủi ro. Các vấn đề kỹ thuật là công việc của các chuyên gia, không phải là của các vị đại biểu. Lý do là vì không thể thảo luận và quyết định theo đa số các vấn đề kỹ thuật được.

. Tại sao vậy, thưa ông?

+ Những vấn đề kỹ thuật thì chỉ có các chuyên gia của các bộ thuộc CP mới hiểu sâu được. Thế nên để sửa đổi một quy định nào đó trong dự thảo thì cần phải tham vấn ý kiến của họ. Thực ra các chuyên viên của Văn phòng QH thường vẫn hợp tác khá chặt chẽ với các chuyên gia của các bộ. Vấn đề là khi Ủy ban Thường vụ (UBTV) QH hoặc QH thảo luận quyết định thì đội ngũ này lại chẳng thể nào có ý kiến được.

Về mặt thủ tục, tất nhiên các chuyên gia không thể tham gia ý kiến tại các phiên họp của UBTVQH cũng như của QH. Chính vì thế lại càng nên phân định thật rõ ràng đâu là vấn đề chính sách, đâu là vấn đề kỹ thuật. UBTVQH và QH chỉ quyết định những vấn đề chính sách thôi.

. Xin cám ơn ông.